【复旦-平安宏观经济研究中心】视点1 | 我国推进“就业优先战略”面临的挑战和建议

习近平总书记在党的二十大报告中提出“实施就业优先战略”，并将就业优先放在了更加重要的位置，是在对当前和未来社会经济形势综合研判基础上做出的科学安排。给每一个劳动力提供一份体面的工作也是我国实现共同富裕的必然要求。复旦-平安宏观经济研究中心团队在认真学习总书记所做的二十大报告基础上分析认为，推进这一战略的重点在于解决以青年为核心的新生劳动力以及以农民工为核心的低技能劳动力的就业，难点在于理顺地方政府和企业创造新就业岗位的激励约束机制，破除扭曲劳动力资源配置效率的各种障碍。团队从鼓励生活性服务业和中小民营企业发展等角度提出政策建议。

一、我国劳动力市场的现状与挑战

近年来16-24岁青年群体的失业率居高不下，今年7月份险些突破20%，这一问题兼具特殊性和周期性。16-24岁年青群体多是初次进入劳动力市场，就业预期与现实产生碰撞时很容易选择离职，他们也要通过跳槽试错后才会逐步将工作稳定下来。同时，多数用人单位都强调招聘有就业经验的劳动者，而这一青年群体大多没有就业经验。近年来的应届大学毕业生人数不断攀升，2022年创出了1076万人的历史新高，叠加上近年来的新冠肺炎疫情冲击以及全球经济周期性下滑，国内劳动力市场就业需求下降，推升了这一部分没有工作经验的青年群体的失业率上升。

近年来外出农民工的总量基本上维持在1.8亿，如此庞大数量的低技能劳动力主要靠城镇部门提供就业岗位，这对世界上其他任何国家来说都是难以想象的艰巨任务。近年来，党和中央政府一直将稳就业作为工作的重点，每年新增1000万就业岗位的预定目标都能超额完成。由于俄乌冲突以及中美贸易摩擦带来的外部需求不确定性，对于农民工参与的出口导向型制造业冲击，抑制了对这个庞大群体的低技能劳动力需求。叠加上新冠肺炎疫情冲击，农民工的就业机会下滑，2022年第二季度外出农民工数量比2021年二季度下降109万。

低技能就业岗位的产业结构发生转变，会持续带来数量众多的摩擦性失业和结构性失业。中国的工业化已经趋完成，劳动力持续从一产和二产向三产转移。从2015年到2021年，一产从业人员从2.14亿下降到1.71亿，二产从业人员从2.26亿下降到2.17亿，而三产从业人员从3.23亿上升到3.59亿。这种结构转变意味着每年都有几百万的劳动力从一个行业跨到另一个行业，如果他们不具备新进入产业所需的技能，就会出现摩擦性失业。目前，27.3%的农民工超过50岁，在不进行适当的技能培训情况下想要跨行业中找到一份新工作的难度非常大。

二、推进就业优先战略的深层次障碍

目前的财政分权体制下，地方政府推进“就业优先战略”的积极性有待建立。过去几十年的财政分权体制推动地方官员将经济增长和税收等目标放在施政的优先位置，官员晋升和绩效考核也会重点关注这些指标，地方官员的激励机制得以建立。然而，增加就业未必能够带来经济增长和税收，特别是劳动力密集型产业的发展对促进GDP和税收增长的贡献不大，这导致地方政府优先推进就业的内生动力不足。尽管中央要求地方政府注重失业率和新增就业岗位指标，但这一要求在实践如何落实还有待观察，如果将新增就业总量指标分摊给各地，会诱导劳动力在流出地和流入地之间错配。

企业为了降低劳动成本不愿意录用无工作经验的新员工，对新员工进行技能培训的积极性不足，助推了青年群体的失业率。一方面，企业为了降低成本而不愿意培训自己的员工，工作招聘普遍要求应聘者必须有若干年的工作经验，而刚进入劳动力市场的青年群体很难满足这种要求；另一方面，除了少数职业技术学校能够与用人单位对接并培养对口技能人才以外，农民工群体的职业技能培训始终是个难题。尽管建立终生职业技能培训制度的目标早已提出，但对于就业困难群体的培训费用，如何在中央政府、地方政府、企业和个人之间如何分摊，目前还未形成具有激励相容约束的制度安排。

大城市的落户门槛，以及社保和医疗等公共服务的地区间和城乡间联通不畅依然是阻碍劳动力自由流动的重要障碍。一方面，大城市的户籍制度依然对农民工和部分城镇劳动力自由流动形成障碍，导致部分有能力在大城市就业的劳动者被排除在外，降低劳动力的配置效率，同时也导致低技能劳动者被排除在外，提高大城市居民的服务消费成本。不同地区间公共服务水平差距大，而社保和医疗的城乡间和地区间联通不畅，也会加剧劳动力的地区间错配。另外值得注意的是，部分城市的高房价和落户门槛抑制高技能人才流入和他们的职业选择，降低所在城市的大学毕业留在本地工作的概率，而且还抑制本地的创新潜力。

三、政策建议

继续支持服务业发展，鼓励中小微民营企业发展，确立它们在实施“就业优先战略”中的核心地位和主导作用。中央政府层面的规划，不能忽视生活性服务业吸纳就业的重要性，建议中央和地方政府鼓励面向大城市居民的生活性服务业发展，特别是要鼓励服务业领域的创业和就业。

民营小微企业多集中于服务业，它们创造了全社会80%的就业机会。因此，除了简政放权、公平竞争、市场准入、完善产权保护以促进民营经济发展以外，还要在政府购买倾斜、整合不同政府部门间资源、拓宽信贷渠道等方面促进民营中小微企业健康发展。

建议劳动保障部门探索建立将部分失业保险金用于失业者技能培训的体制机制，变“保失业”为“扶就业”，降低经济结构转变中的摩擦性和结构性失业。2021年末我国的失业保险金累计结存余额高达3313亿元，给失业者支付的保险金月平均1585元，最长可以领取24个月。如果能够将领取失业保险金的期限缩短，然后将节省出来的失业保险金用来给失业者进行技能培训，则不仅能够起到稳定社会的作用，更能够起到“授人以渔”的积极效果。

复旦-平安宏观经济研究中心主任 张军

复旦-平安宏观经济研究中心副主任 章元

复旦-平安宏观经济研究中心研究员 宋弘