习近平总书记在党的二十大报告中就如何加快构建新发展格局和着力推动高质量发展时指出，首先要构建高水平社会主义市场经济体制，其中就包括构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》也曾详细规划了新发展格局的主要任务，明确形成强大国内市场，构建新发展格局的首要任务是畅通国内大循环。可见，畅通国内大循环是构建新发展格局的关键。我们认为，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场是畅通国内大循环的前提和基础，对构建新发展格局具有重要作用。然而，我国作为一个地域面积大、地区差异明显的大国，长期以来实施了向下分权的治理体制，在激发地方的积极性的同时，也不可避免地产生了市场分割的弊端。
财税激励是各地方政府采取市场分割策略的主要动因，因此未来需要在税收分成、税制设计、政府间事权等方面进行相应的改革，促进产品和要素在地区间和行业间的自由流动，从而形成统一的国内大市场。因此，促进国内统一市场形成的政策，需要从提高流动性税基的中央集中度、法制化财政事权划分、上移基层政府的支出责任，来重塑政府间纵向财政关系；需要通过构建横向税收协调、健全留抵退税的责任分担机制、清理地方税收“土政策”，来构建政府间横向财政关系；需要打通增值税抵扣链条、建立基于消费的地方税体系来改革流转税制度，最终促进地区间的分工协作和产业间的互联互通。
一、我国建设国内统一大市场面临的财税困境
（一）央地财政关系与地方保护主义
地方保护主义的产生和发展与政府间财政关系调整紧密相关。从新中国成立后计划经济体制的“统收统支”到20世纪80年代地方“划分收支”、“分灶吃饭”、“财政大包干”，我国的事权、财权、财力从中央下放到地方，激发了地方积极性，探清了市场化改革方向，但也带来了地方本位主义和保护主义。1994年实施的分税制在很大程度上破除了地方财政的这种激励，不过有三方面的因素导致这种改革是不彻底的。第一，分税制仅对财权作出了调整，对政府间事权还维持了原有的格局，导致央地间在财权和事权上的纵向失衡，地方财政压力凸显。第二，分税制仅对中央和省的收入划分作出调整，大多数省以下还维持了原有的收入分享体制，地方企业的发展与本级财政收入依然有直接关系。第三，这个时间段内的所得税（2002年之前）和营业税依然是地方财政收入，特别是后者，几乎占地方全部税收收入的三分之一，因此地方政府依然有市场分割的财政动机。此外，税收的属地化征收原则为地方政府保护本地企业提供了工具。
（二）税收的生产地原则与地区间不平衡
第一，以间接税为主的税收体系长期采用生产地征收原则，存在税源背离问题，同样导致了市场分割。以增值税为例，地方税收分成部分主要按照生产地在地区间分配，但实际税负主要由消费者承担，导致增值税收入由消费地流向生产地，使得税收归属地和税负承担地之间产生偏差。而且，间接税收入通常流向了以发达地区为主的生产地和输出地，实际税负却相对更多由内陆地区的消费者承担，此类税负转嫁会进一步拉大区域间财力不均等。因此，内陆地区往往具有很强的地方保护动机，限制本地生产资源的流出和外地商品的流入，通过市场分割减少间接税生产地征收原则对本地税收收入的负面影响。第二，间接税生产地征收的原则，还导致当前退税责任分担机制不明确，例如增值税留抵退税。商品在地区间流动容易造成退税地和征税地的偏差，造成地区间税收和支出责任不相匹配，甚至出现内陆地区对发达地区补贴的现象，迫使这些负担过重的地区开展限定企业跨地区购进原材料和机器设备的市场分割行为。
（三）地方税主体税种缺失与基层税源竞争
地方税收入通常由地方政府管理和支配，虽然种类较多，但占税收总收入的比重相对较低，特别是在实行全面营改增后，原本偏低的地方税收入占比大幅下降，加上缺乏充裕且稳定的主体税种，地方税体系趋于薄弱，带来地方保护主义的恶性循环进一步凸显。另外，土地出让金的转型退出是长远大计，这也对高度依赖土地财政的地方财政体系提出了新的挑战。如果缺乏足够规模的地方主体税种收入来弥补土地出让金退出的缺口，地方财政可能出现可持续危机。地方主体税种的缺失还会导致地方财政对共享税的依赖度提高，共享税的分成机制又会强化各级地方政府对共享税税源的争夺。
（四）未来财政收支失衡的新挑战
就中央地方的事权划分而言，主要有以下三个问题可能加剧财政收支失衡。第一，对事权的界定改革进展有限，只划分了中央地方的事权，对省以下政府的事权界定不明确，难以实现财权、事权和财力的相互匹配，导致省以下政府的公共服务提供成为问题多发地。受减税降费持续、经济增长放缓特别是新冠肺炎疫情等因素的影响，“十四五”期间，预期各级政府财政收入增速会大幅下滑，基层政府财政压力明显增大，事权界定不清的隐患在部分落后地区将会更加凸显。第二，这种问题会集中出现在教育、医疗、社会保障这些非生产性公共支出中，极大影响地区公民的基本权利。第三，中央和地方的事权界定长期以来存在互相博弈、反复推诿、频繁收放的情况，存在严重的事权不确定性，缺乏必要的法律约束。
（五）产品、要素市场建设的制度障碍
当前仍然存在一些制度性因素使得产业分工和要素流动受到限制，导致地区间行业间产品流通效率的提升和要素配置的优化都落后于产品市场和要素市场各自成长的需求。第一，上下游产业间分工的制度性约束存在于现行增值税制度中。根据增值税层层抵扣的设计思路，上下游交易往来以及产业分工合作程度都与增值税抵扣链条的完整性密切相关，但由于纳税人身份差异、税务票据多样化、税率或征收率档次差异以及税制设计中的一些特殊规定等原因，当前我国增值税的抵扣链条尚存在断裂问题。第二，产品市场流通环节和销售渠道的税制设计落后于行业实际发展。就流通环节而言，物流业企业的增值税进项少而税负高，业务涉及多行业导致增值税税率核算复杂；地方保护主义造成地方选择性落实税收优惠政策；劳动密集型行业承担了过高的社保支出。就销售环节而言，数字经济的多样性和便捷性同样带来了税收征管边界模糊、区域监管各自为战等潜在问题：跨地区征收增值税存在税源背离；税负弹性大，贸然征税可能会极大冲击新兴行业，但如果放弃征管，又会形成新经济和实体经济的不公平竞争。第三，资本要素和知识技术的流动，受到各地税收“土政策”约束。在税收属地化征收机制影响下，地方政府会对资本流出设置壁垒，区域性优惠的提供（如专属少数地区的或专为招商引资的税收减免和财政补贴）虽然短期内推动本地经济发展，但是会导致一些企业在税收优惠地注册、在其他地方生产经营，扰乱了市场的资源配置秩序，造成了地区间税负不公，对企业的公平竞争、资本市场统一也非常不利。类似地，地方政府为了争夺优质税基和高精尖人才，会围绕特殊人才展开“以邻为壑”的区域间税率逐底竞争。
二、促进国内统一大市场形成的财税改革建议
（一）重塑政府间纵向财政关系，改变政府财政激励
1.提高流动性税基的中央集中度，减少税收逐底竞争。一方面，要在税收分成比例上，不断提高流动性税基的中央分成比例，即突破现有增值税的五五分成和企业所得税的六四分成，弱化地方政府保护本地税基的激励。另一方面，要在收入分享上，强化中央转移支付的引导功能。中央政府在提高中央税收分成比例后，需要通过转移支付对这些地区的财政进行补偿，在确保地方积极性的同时，降低地区间为争取流动性税基而进行的无序竞争。
2.充实省市财政事权，降低基层财政压力。规范省以下政府间财政事权和支出责任划分，要适度提高中央、省、市三级政府的财政事权和支出责任，减少基层政府承担的事权。将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，在支出端缓解基层政府财政压力，降低基层政府实施本地保护的激励，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。此外，推进基本公共服务均等化，也要加强省、市两级政府在基本建设和民生支出等领域的财政统筹能力。通过更高层次的统筹，提高财政资金使用效率，推进有助于统一大市场形成的重大基础设施和公共服务项目落地，为推动要素流动、促进统一市场形成提供良好的支撑。
（二）构建政府间横向财政关系，促进区域合作分工
1.构建横向税收协调机制，提升区域财力均等化。一方面，可通过建立地区间横向税收协调机制，解决税收利益分配不合理问题。另一方面，要在提高共享税中央分成比例的基础上，加强中央转移支付对税源流出地的支持。此外，考虑到省以下政府间财政收入需要依据该省的地区间人均财力差异来划分，我们可以对区域内人均财力差异大的省份，提高省市级财政收入比重，用于县乡转移支付和财力下沉，提升基层公共服务保障能力。
2.健全退税责任的地区间分担机制。就增值税留抵退税制度而言，由于存在交易地和征税地偏差带来的税负失衡，税收受损的区域更倾向于开展相关产品的市场分割行为。2022年实施存量留抵税退税改革时，中央财政不仅承担了自身50%的退税责任，还通过转移支付形式间接承担了地方的41%。在未来制度化留抵退税之后，中央财政也应承担略高于50%的退税责任，一是因为企业在跨地区的流动会带来退税责任的迁移，二是征税地和退税地的差异，这两者都使得无法准确测算一个地方的退税责任大小。
3.清理地方税收“土政策”，构建公平的税收环境。在摸清各地优惠政策现状的基础上，将税收优惠政策的设置以及资质评审的权力上收到省级税务机关；强化对税收优惠政策实施效果的及时评估和动态调整。具体就资本要素而言，需要推动税收优惠向普惠性减税减负转变，在地方财力可承受的范围内，将税收优惠转变为有助于推动企业发展的普惠性减税减负措施，注重对企业发展环境的建设。就技术人才而言，需要在全国层面统筹技术人才的税收优惠和福利补贴政策，适用全国统一的税率优惠，由国内市场自发配置高端人才，不对人才流动过度施加行政干预，避免地区间税率逐底竞争。
（三）改革流转税制度，促进产业间的互联互通
1.打通增值税抵扣链条，促进上下游产业的分工互联。首先，现行的增值税政策范围内，存在诸多导致抵扣链条断裂的规定。这些政策规定需要集中梳理并逐步退出，以打通全流程的增值税抵扣链条。其次，不同类型的企业存在增值税税率差异，尤其是增值税对小规模纳税人的设定直接导致抵扣链条的反复断裂，使得一般纳税人减少与上游行业中小规模纳税人的业务往来。根据行业性质划分和调整纳税人类型，完善一般纳税人与小规模纳税人的抵扣衔接。
2.建立基于消费的地方税体系，扩充地方税主体税种。要破除地方保护主义的财税激励，就需要从根本上减少地方政府对共享税的依赖性，以及争夺流动性税基的必要性。地方税体系应该扩充主体税种，包括资源税、环境保护税、财产税等。尤其是将原本在生产环节部分征收的消费税现行税目，逐步后移到批发、零售环节征收，并且下放到地方，能够有效匹配税收贡献地和消费发生地，改善消费环境，充裕内陆基层地区的财力。
复旦-平安宏观经济研究中心兼职研究员 范子英
上海财经大学公管学院博士生 李 经
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